年度報告 | 中國環（huán）聯: 2017年（nián）度生活垃圾分類發展報告之（zhī）垃圾分類（lèi）定量收費模式探（tàn）索

為推動我國垃圾分類（lèi）實施，國家陸續出台（tái）了不少相關政策。早在1995年發布、2016年修訂的（de）《中華人民共和國固體廢棄物汙染環境防治法》中，第37條就已經規定（dìng）：“城市生活垃圾應當逐步做到分（fèn）類收集、貯存、運（yùn）輸及（jí）處置”；

2000年發布的《中國21世紀人口、環境與發展白皮書》中，第（dì）19章“固體廢棄物的無（wú）害化管理”規定：“沿海開放城市和（hé）旅遊風（fēng）景城（chéng）市近期內做到生（shēng）活垃圾的（de）分類收集（jí）和（hé）無害化處理，其它（tā）城市逐漸實行”；

2011年“十（shí）二五（wǔ）”期間的《關於進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》要求切實控製城市生活垃（lā）圾產生，全麵提（tí）高城市生活垃圾處（chù）理能力和水平，強化監督管理，加大政策支（zhī）持力度。按照“誰（shuí）生產、誰（shuí）付費”的原則（zé），推行（háng）城市生活垃圾處理收費製度（dù）。

隨著時（shí）間推移，在“十二（èr）五”收官，“十三五”開始之際，國家出台了越（yuè）來越多的垃圾分類相（xiàng）關政策，進一步推動生活垃圾分類製度實施（shī）。

2015年（nián）4月，《中共中央國務院關（guān）於加快推進生態文（wén）明建設的意見》發布，《意見》要求提高全社會資源產出率，構建（jiàn）覆蓋全社會的資源循環利用體係（xì）。完善再（zài）生資源回收體係，實行垃圾分類回收，推（tuī）進（jìn）產業循（xún）環式組合（hé），促進（jìn）生產和生（shēng）活係統的循環鏈接。

2015年9月（yuè），《生態文明體製改革總體方案》發布，《方（fāng）案》從製度體係構建角度出發（fā），提出要建立和（hé）實行資源（yuán）產出率統計體係（xì）、生產者（zhě）責任延伸製度、垃圾強製分類製度、資源再生產品和原料推廣使用製度等製度，從而完善資（zī）源循環利用製度。

2016年初，國家及各省市國（guó）民經濟和社會發展“十三五”規劃綱要陸續發布，均針對國家生態文明建設意見中提到的構建資源循環利用體係要（yào）求，在“十三五（wǔ）”的工作中進（jìn）行了相應部署，“健全再生資源回收利用網絡，加強生活垃圾分類回收與（yǔ）再生資源回收的銜接（jiē）”是工作方向。

2016年5月6日，六部委聯合發布《關於推進再生（shēng）資源回收行業轉（zhuǎn）型升級的意（yì）見》，探索兩（liǎng）網協同發展新機製，提出了樹立行業發展的新理念、推廣（guǎng）“互聯（lián）網+回收”的新模式、探索兩網協同發展的新（xīn）機製、探索提高組織化的新途徑（jìng）、探索逆向（xiàng）物流建設的新方式（shì）和鼓（gǔ）勵應用分揀加工（gōng）新技術六方麵的任務要求。

2016年12月21日，國家主（zhǔ）席習（xí）近平在中央（yāng）財經領導小組第十四次會議中強調，要加（jiā）快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處（chù）理的垃圾處理（lǐ）係統；形成以法治為基礎、政（zhèng）府推（tuī）動、全民參與（yǔ）、城鄉統籌、因地製宜的垃圾分類製度；普遍推行垃（lā）圾分類製（zhì）度，努力提高垃圾分類製度覆蓋範圍。

2016年12月22日，《住房城鄉建設部關於推廣金華市農村生活（huó）垃圾分類和資源（yuán）化利用經驗的通知（zhī）》發布，《通（tōng）知》要求，各省（區、市）住房城鄉建設或（huò）農村生活垃圾治理業務主（zhǔ）管部門（mén）要認真學習借鑒（jiàn）金華經驗，在本地區選擇3個以（yǐ）上代表性縣（市、區）開展農村（cūn）生活垃圾分類和資（zī）源化利（lì）用（yòng）示範（fàn），並組織編製（zhì）實施方案，於2017年4月底前上報實施方案。

2016年12月31日，國家發改委和住建部發布《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》對生活垃圾分類提出了進一步的要求，主要目標（biāo）為：到2020 年底（dǐ），直（zhí）轄市（shì）、計劃單列市和省（shěng）會城市生活（huó）垃圾得到有效分類（lèi）；“生活（huó）垃圾回收利（lì）用率達到35%以上，城市基本建立餐廚垃圾（jī）回收（shōu）和再生利用體係。”

2017年3月18日，為切實推動生活垃圾分類，提高（gāo）新型城鎮化質量（liàng）和生態文明建設水平，國家（jiā）發展改革委、住（zhù）建部頒布《生活垃圾分類製度實（shí）施方案》，要求在中國46個城市先行實施生活垃圾強製分類，並提出（chū）了“到2020年底，基本建立垃圾分類相關（guān）法律法（fǎ）規和標（biāo）準體係，形（xíng）成可複製、可推廣的（de）生活垃圾分類模式，在實施生（shēng）活垃圾強製分類的（de）城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上。”的主要目標

同時相關部門正在製定46個重點城市的生活垃圾強製分類指導（dǎo）意見，並（bìng）將於今年發布。這46個（gè）城市為：一是直轄市、省會城市和計劃單列市；二是住房城鄉建設部等部（bù）門確定（dìng）的第一批生活垃圾分類示範城（chéng）市，包括：河（hé）北省邯鄲市、江蘇省蘇州市、安徽省銅陵市、江西省（shěng）宜春市、山東省泰（tài）安（ān）市、湖北省宜昌（chāng）市、四川省廣元市、四川省（shěng）德陽市、西藏自（zì）治區日喀則市、陝西省鹹陽市；三是鼓勵各省（區）結合實際，選擇本地區具備條件的（de）城市實施生活垃圾強製分類，國家生（shēng）態文明試驗區、各地新城新區應率先實（shí）施生活垃圾強製分類（lèi）。

2017年4月（yuè）21日，發改委等十四部（bù）委聯合發布（bù）了《循環發展（zhǎn）引領行動》，，實現（xiàn）生活垃圾（jī）分類和（hé）再生資源回（huí）收有效銜接提出了具體的工作計劃，如加強城市低值廢（fèi）棄物資源化利用，創新服務機製和模式；健全法規體係，研究出（chū）台強製回收的產品和包裝物名錄及管理辦（bàn）法、建築垃（lā）圾回收與資源化利用（yòng）管理辦法；理順價格稅費政策，探索垃圾計量收費等。

2017年5月，國家發展改革委辦公（gōng）廳、住房城鄉建設部辦公廳發布《關於征求<2017年推進生（shēng）活垃圾分類製度工作要點（征求意見稿）>意見的函》，擬定了15項工作要點，包括督促46個城市於2017年底製定出台生活垃圾強製分類辦法，研究製定生活（huó）垃圾（jī）強製（zhì）分類工作年度考核辦法，建立信息報送和信息（xī）交流機（jī）製，督促指導黨政軍機關、學校、醫院率先推進生活垃圾分類，加強家庭源有害垃圾管理，完善再生資源（yuán）回收網絡布局布點，啟動生活垃圾強製分類立法調研等。

2017年6月12日，國管局、住建部等五部委發布《關於推進（jìn）黨（dǎng）政機關等（děng）公共機構生（shēng）活垃圾（jī）分類工作的通知》，提出2017年底前，中央和國（guó）家機關及省（區、市）直機關（guān）率先實現生活（huó）垃圾強製分類；2020年底前，生活垃圾分類示範城市的城區範（fàn）圍內公共機構實現生活垃（lā）圾強製分（fèn）類；其他公共機構要因地（dì）製宜做好生活垃圾分類工作。

2017年10月29日，發改委發布《關於推進資源循環利用基地建設（shè）的指導意見》，提出到2020年，在全國範圍內布局建設50個（gè）左（zuǒ）右資源（yuán）循環利用基地，基地服務區域的廢棄物資源化利用（yòng）率提高30%以上，探索形成一批與城市綠色發展相適應的廢棄物處理模式，切實為城市綠色循環發展提供保障。

表1 生活垃圾分類相關國家政策

我國從90年代開始實行垃（lā）圾處理收費，1991年開（kāi）始提出（chū）要對垃圾處置實（shí）行服務收費，1993年規定生活垃圾管理費用要逐步擴展至居民，2002年國家發展計劃委（wěi）員會、財政部、建設部、國家環保總局等四部委聯合（hé）下發了《關於實行城市生活垃圾處理收費製度，促進垃圾處理產業化的通知》，明確指出要實行城市（shì）生活垃圾收費、促進垃圾產（chǎn）業化發展。

自此，我（wǒ）國各城（chéng）市（shì）相繼開始收（shōu）取垃圾處理費，據不完全統計，我（wǒ）國660個建製市中，有（yǒu）近50%的城市在一定程度上實行（háng）了城市生活垃圾（jī）處理收費製度。各省、直轄市根據自身（shēn）的具體情況和實際需要，陸續頒布了一些與垃圾收費相關的（de）地方性法規，進行了很多探索。如《海南省城鎮生活垃圾處理費征收使用管理辦法》、《上海市單位生活垃圾處理費征收管理暫（zàn）行辦法》、《廣（guǎng）東省城市生（shēng）活垃圾處理（lǐ）收費管理辦法》等。但（dàn）我國目前還沒有一部統一規定垃圾處理收費的法律（lǜ）法規，收費製度仍處於起步階段,還存在種種不完善之處。

生活垃圾收（shōu）費標準主（zhǔ）要分為定額收費和定量收費兩種。

定額收費：以住戶（或個人）為收費單（dān）位，按統一的費率每年或每月征收垃圾處理費用，是最簡便最普遍的一種垃圾收費方式。定量收費是指以每戶（每人）產生垃圾數量的多少征收垃圾處理（lǐ）費用，依據處理單位（重量、體積或兩者兼顧）生活垃圾所需的費用作（zuò）為（wéi）收費標（biāo）準的收費方（fāng）法。

目前，我國生活（huó）垃圾處（chù）理的收費方式主要采取定額收費，以戶為征收單位，按固定統一的費率每年或每月收取垃圾處理費用。據相關統計分析，我（wǒ）國開始征收或已經實行了生活垃圾處理收費政策的城市中，99%采用的是定額收費製度。如北京市生活垃圾定額收費標準為本市居（jū）民每戶每月 3 元，持暫住（zhù）證的外地來京人員,每人（rén）每月 2 元（yuán）；江蘇省生活垃圾定額收費標準（zhǔn）為居民家庭每戶每月 4~6元，行政機關及一般企（qǐ）事業單位每（měi）人每月 2~4 元，農貿市場、食品加工、超市每噸20~30 元（yuán）；遼寧省以各個城市規定的定額（é）收費為特色,丹東市較早每戶（hù）每（měi）月2元，撫順市每戶每月4元，鐵嶺市每戶每月（yuè）3元。

定額收費模式雖然被大部分城市（shì）采用，但在推廣過程中暴露出了一係列問題：

1）這種方式雖然提供了（le）一定的資金保障，但由於居民的垃圾排放量與其經濟利益沒有直接的關係，缺乏足夠的經濟（jì）激勵進行垃圾減排，從而無法提高（gāo）家（jiā）庭垃圾減量化和回（huí）收利用的積極性。

2）從源頭方麵，定額收費模式（shì）難（nán）以激勵廠商生產廢棄後處理回收成本更低的產（chǎn）品。

3）我國（guó）東、中、西各區域城市（shì）經（jīng）濟和居民消費水平懸殊，但對於生活垃圾收費標準並未（wèi）根據城市自身的條件設計，收費機製很不科學。

垃圾定量收費：根（gēn）據每個居民或每戶家庭實際產生的垃圾量來收取。根據對垃圾產（chǎn）生量（liàng）的（de）計量方式的不同，又可將（jiāng）其分為按袋收費、按桶收費和按重收費等。垃圾按量收費在發達國家中（zhōng）運用較多（duō），在中國較少。

目前有上海對市內單位生活垃圾處理收費采用計量收費製，以桶為計量（liàng）單位，每（měi）桶容量240升；各（gè）單位每（měi）年核定一次生活（huó）垃圾處理量基數，一般生活垃圾基數內每桶40元，基數外加價（jià）收費，為80元/桶；餐廚垃圾基數內60元/桶（tǒng），基數外120元/桶；高級場所生活垃圾基數內80元/桶（tǒng），基數外160元/桶。

國內目前有部分城市如深圳、烏魯木（mù）齊（qí）、惠州、中（zhōng）山等采（cǎi）用（yòng）按用水量收費，根據居民的用（yòng）水量乘以“水消費（fèi）係數”確定垃圾（jī）處理費（fèi），水消費係數可以通過調查研究與（yǔ）統計分析，根據不同地區的經濟發展水平（píng）和垃圾處理成本，確（què）定不同垃圾產生源（即不（bú）同（tóng）水消費（fèi）群（qún）體）的垃圾（jī）排放量與其水消費量之間的折算係數。如中山市采取居民用水消費係數3.49千（qiān）克/噸水，按167元/噸的垃（lā）圾處理（lǐ）成本（běn）計，垃圾處理費繳費標準為（wéi）0.31元/噸水，並依次測（cè）算商（shāng）業0.47元/噸水，工業0.4元/噸水，機關團（tuán）體0.17元/噸（dūn）水，印染業0.08元/噸水等。

這（zhè）種定量收費的方式取得了較好的收繳效果：2006年中山市垃圾處理費（fèi）實際收繳率達（dá）97%，而收費成本僅1%，解決了垃圾收（shōu）費過程中的“收繳率低”和“收費成本高”的問題。但是這種將垃圾費攤入（rù）水費的方（fāng）式，表麵上雖然體（tǐ）現了按量收費的原（yuán）則，但由於居民的用水量和垃圾排放量（liàng）相關性較低，導致其垃圾排放數量與支付的垃圾收（shōu）運費用關（guān）係不大，沒有體現垃圾排放者按量付費的原則，無法實現對垃圾減量的激勵，也存在收（shōu）費（fèi）機製改革的空間（jiān）和必要性。

目前，國際通行（háng）的垃圾處理（lǐ）費用收取方式可歸納為（wéi）稅收方式、直接收費、附征於公用（yòng）事業收（shōu）費係統及購買（mǎi）垃圾袋或標簽等四種方式。稅收方式是將收取（qǔ）垃圾費的行為依附於一定的稅收中，可分為附征（zhēng）於財產稅、營業稅、人口稅（shuì）等方式；直接收（shōu）費方式可依（yī）垃（lā）圾重量或體積來征收垃圾費；附征於公（gōng）用事業收費係統將垃圾處理費附征於電話、電力、煤氣、自來水或有線電視網中。

我國征收垃圾處理費用的主要方式是環衛部門直接上門征收（shōu）、委托居委會和物業公司或委托供水供電等部門代為（wéi）收繳。另外（wài）也有些較發（fā）達地區（qū）或（huò）配套設施完善的社區將垃（lā）圾處理費附征於水、電、煤氣等公共事業性收費。但從收繳情況看，環衛部門上門征收的收繳率很低，絕大部分城市的收繳低於五成，烏魯木齊（qí）的收繳情況不足三成，北京（jīng）市（shì）的收繳率未（wèi）超過五成，廣州收繳率較高，但也未超過70%。加上垃圾處理費用標（biāo）準較低，即使按現行的征收標準足額征收，所收繳的垃圾處理費也僅能補償垃圾處理運營成本的（de）40% 左右（yòu），價費機製改革迫在眉睫。